Lausuntopyyntö, laki kuntalain 137 §:n muuttamisesta, valtiovarainministeriö

Pormestari antoi valtiovarainministeriölle seuraavan lausunnon luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi kuntalain 137 §:n muuttamisesta:

Helsingin kaupunki pitää hallituksen esityksessä esitettyjä tavoitetta kannatettavana. Valitusoikeuden väärinkäytöksen laajamittainen torjuminen edellyttää kuitenkin sitä, että kuntalain muutoksenhakujärjestelmää ja siihen tehtävien muutosten vaikutuksia arvioidaan laaja-alaisemmin kokonaisuutena. Lisäksi nyt ehdotetun sääntelyn soveltamisalaa olisi perusteltua arvioida vielä laajemmin ja pohtia myös muita vaihtoehtoja aiheettomien valitusten haitallisten vaikutusten ehkäisemiseksi.

Valitusoikeuden väärinkäytön torjuminen

Valitusoikeuden väärinkäyttöön puuttumista tulisi tarkastella merkittävästi laajemmin. Muutoksenhakuoikeuden rajaamisen tulisi yksittäisen asiaryhmän sijaan tai lisäksi kohdistua ilmeisen perusteettomaan muutoksenhakuoikeuden käyttöön kaikissa asiaryhmissä. Kaikkia asiaryhmiä koskevan oikeuden rajoittamisessa tulee huomioida mahdollisimman täsmälliset soveltamisedellytykset, asianmukainen menettely ja riittävät oikeussuojatakeet.

Ehdotetulla kuntalain 137 §:n muutoksella tehtäisiin yksittäiseen asiaryhmään kohdistuva, pistemäinen poikkeama yleislakiin ja kuntalain muutoksenhakujärjestelmään. Ehdotettu muutos ei ratkaise sitä, että muutoksenhakuoikeutta voitaisiin edelleen väärinkäyttää kunnan muissa päätöksissä.

Muutoksenhakuoikeuden rajaamisen tulisi kohdistua kaikkiin asiaryhmiin tilanteissa, joissa päätöksiin haetaan muutosta aiheettomasti tai toistuvasti ja taustalla on aidon intressin sijaan valitusoikeuden tarkoitukselle vieras peruste, esimerkiksi sarjavalitusilmiö. Sääntelyn tulisi siten kohdistua ensisijaisesti kaikkiin muutoksenhakuoikeuden väärinkäyttäjiin yksittäisen asiaryhmän sijasta.

Muutoksenhakuoikeus ja kunnan jäsenen oikeus valvoa kunnan toiminnan laillisuutta ovat lailla turvattuja. Oikeusjärjestyksen ei kuitenkaan ole tarkoitus suojata sille vieraita intressejä, kuten aiheetonta, perusteetonta tai toistuvaa valitusoikeuden käyttöä haitantekotarkoituksessa. Tällaisen muutoksenhakuoikeuden väärinkäytön torjuminen ei uhkaa kunnan itsehallintoa, kunnan jäsenen oikeusturvaa tai kunnan toiminnan laillisuuden valvonnan toteuttamista.

Perusteettomia valituksia ehkäisevä vaikutus todennäköisesti vapauttaisi yleisten tuomioistuinten ja hallintotuomioistuinten resursseja oikeussuojan antamisen kannalta merkityksellisempiin tapauksiin. Vaikutus vapauttaisi myös hallintoviranomaisten, erityisesti sarjavalitustapauksissa kuntien, resursseja tarkoituksenmukaisempiin tehtäviin. Perusteettomien valitusten väheneminen edistäisi asioiden muiden intressenttien oikeuksien ja yleisen edun toteutumista, kun päätösten täytäntöönpanoon päästään joutuisammin.

Yksityiskohtaiset huomiot kuntalain 137 §:n muutosehdotuksesta

Hallituksen esityksen esitetyt tavoitteet ovat kannatettavia. Esitetty poikkeus valitusoikeuteen on kuitenkin jäämässä hyvin suppeaksi ja vaikutuksiltaan vähäiseksi. Esitettyjen muutosten lisäksi valitusoikeuden rajaamista tulisi tarkastella myös vuokrasopimusten uusimisen, lunastusoikeuteen perustuvien kiinteistönluovutusten ja vuokraus-termin selkeyttämisen osalta.

Maanvuokrasopimusten uusiminen valitusoikeuden rajaamisen piiriin

Tonttien luovutuspäätöksistä tehdyillä valituksilla on usein erittäin merkittäviä taloudellisia vaikutuksia niin kunnille kuin hankkeisiin ryhtyville. Tiiviissä kaupunkirakenteessa yksitäisestä tontinluovutuspäätöksestä tehty valitus voi heijastua negatiivisesti myös muiden viereisten tonttien rakentamiseen. Valituksilla ja usein pitkiksi venyvillä valitusten käsittelyajoilla voi siis olla myös merkittäviä negatiivisia heijastevaikutuksia.

Hallituksen esityksen mukaisesti valitusoikeuden rajoitus koskisi kunnan omistaman kiinteistön myymistä tai vuokraamista tarjouskilpailun tai muun avoimen menettelyn perusteella luonnolliselle henkilölle tämän asuntona käytettäväksi. Vastaavat perusteet puoltavat valitusoikeuden rajaamista myös tilanteissa, joissa kunta päättää olemassa olevan asuntotarkoitukseen vuokratun maanvuokrasopimuksen uusimisesta, jatkamisesta tai korvaamisesta uudella maanvuokrasopimuksella nykyisen vuokralaisen kanssa, kun päätös perustuu aikaisempaan sopimukseen ja erikseen hyväksyttyihin vuokrausperiaatteisiin.

Päätöksen oikeudelliset vaikutukset kohdistuvat ensisijaisesti vuokranantajaan ja vuokralaiseen, eikä kyse ole kunnan jäseniin yleisesti vaikuttavasta ratkaisusta. Muutoksenhakuoikeuden rajaaminen asianosaisiin olisi perusteltua samalla tavoin kuin uusissa tontinluovutuksissa. Lisäksi maanvuokrasopimusten uusiminen perustuu tyypillisesti kunnan erikseen hyväksymiin vuokraus- ja hinnoitteluperiaatteisiin. Yksittäisellä uusimispäätöksellä toimeenpannaan näitä jo aiemmin hyväksyttyjä yleisiä periaatteita ja aikaisemman maanvuokrauksen sopimusehtoja eikä päätöksessä ratkaista sellaisia laajakantoisia tai yleisesti kuntalaisia koskevia kysymyksiä, jotka puoltaisivat kunnan jäsenen yleistä valitusoikeutta.

Käytännössä myös maanvuokrasopimusten uusimista koskevat päätökset voivat viivästyä merkittävästi kunnallisvalitusten vuoksi. Tämä voi aiheuttaa epävarmuutta pitkäaikaisen vuokrasuhteen jatkumisesta sekä vaikeuttaa kiinteistöjen käyttöä, rahoitusta ja kehittämistä. Lainhuuto- ja kiinnitysrekisteriin kirjattu maanvuokraoikeus sekä siihen kohdistuvat kiinnitykset säilyvät voimassa vain, jos uusi maanvuokrasopimus tehdään nykyisen vuokralaisen kanssa ja vuokraoikeuden kirjaamisen jatkamista koskeva hakemus saatetaan vireille Maanmittauslaitoksessa ennen voimassa olevan maanvuokrasopimuksen päättymistä. Mikäli nämä toimenpiteet eivät toteudu määräajassa kunnallisvalituksesta johtuen, vuokraoikeuden kirjauksen ja siihen kohdistuvien kiinnitysten jatkuvuus voi katketa. Tällä voi olla merkittäviä käytännön ja rahoituksellisia vaikutuksia vuokralaiselle esimerkiksi vakuusjärjestelyjen ja kiinteistön rahoituksen näkökulmasta.

Sääntelyn tavoitteena olevan päätösten tehokkaan täytäntöönpanon näkökulmasta on vaikea perustella sitä, että valitusoikeutta rajattaisiin uusissa tontinluovutuksissa, mutta ei vastaavissa olemassa olevan asumiskäyttöön tarkoitetun maanvuokrasuhteen jatkamista koskevissa päätöksissä. Kuntalain 137 §:ään lisättävän poikkeuksen tulisi kattaa myös päätökset, jotka koskevat asuntotarkoitukseen vuokratun kunnan omistaman kiinteistön (tai sen osan) maanvuokrasopimuksen uusimista, jatkamista tai korvaamista uudella maanvuokrasopimuksella nykyisen vuokralaisen kanssa, kun päätös perustuu aikaisempaan sopimukseen ja erikseen hyväksyttyihin vuokrausperiaatteisiin. Näissä asioissa oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen tulisi kuulua ainoastaan asianosaisille.

Tontin osan lunastusoikeuteen perustuvat kiinteistönluovutukset

Valitusoikeuden rajaamista olisi perusteltua arvioida myös tilanteissa, joissa kunta myy kiinteistön tai sen osan yksityiselle henkilölle sellaisen lakisääteisen lunastusoikeuden toteuttamiseksi, joka perustuu kiinteistönmuodostamislain säännöksiin tontin osan lunastamisesta.

Kiinteistönmuodostamislain mukaisessa tontin osan lunastusmenettelyssä lainsäätäjä on jo ennalta määritellyt ne edellytykset, joiden perusteella lunastusoikeus syntyy sekä kenelle lunastusoikeus kuuluu. Mikäli kunta tällaisessa tilanteessa luovuttaa omistamansa alueen sille, jolla lain mukaan on oikeus lunastaa tontin osa rakennuspaikan muodostamiseksi, myyntipäätöksessä ei tosiasiallisesti käytetä laajaa kunnallista harkintavaltaa eikä ratkaista kunnan jäseniin yleisesti vaikuttavia kysymyksiä. Päätös perustuu pääosin lain säännöksistä seuraavaan oikeusasemaan ja kohdistuu välittömästi vain luovutuksen osapuoliin.

Tällaisissa tilanteissa yleiseen kunnallisvalitusoikeuteen perustuvat muutoksenhaut voivat tarpeettomasti viivästyttää asemakaavan mukaisen tonttirakenteen toteutumista ja kiinteistönmuodostamista ilman, että valituksella suojattaisiin valittajan omaa oikeutta, etua tai velvollisuutta. Valitusoikeuden rajaaminen olisi perusteltua tilanteissa, joissa kunta myy kiinteistön tai sen osan yksityiselle henkilölle sellaisen lakisääteisen lunastusoikeuden toteuttamiseksi, joka perustuu kiinteistönmuodostamislain säännöksiin tontin osan lunastamisesta. Kaupungin näkemyksen mukaan muutoksenhakuoikeuden rajaaminen asianosaisiin olisi näissä tapauksissa perusteltua samoista syistä kuin hallituksen esityksessä ehdotetuissa kiinteistöjen myyntiä ja vuokraamista koskevissa tilanteissa.

Vuokraus-termin selkeyttäminen

Ehdotetussa säännöksessä maanvuokrausta koskevaa käsitettä tulisi täsmentää siten, että sääntely kattaa erityisesti kunnan omistamien tonttien ja muiden maa-alueiden pitkäaikaisen vuokraamisen. Esityksen perusteluissa viitataan erityisesti tontinluovutuksiin ja omakotirakentamiseen liittyviin tilanteisiin, joissa kysymys on käytännössä useimmiten maanvuokrasopimuksesta. Säännöksen täsmentäminen edistäisi sääntelyn selkeyttä ja ennakoitavuutta.